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发布时间: 2015-04-14 06:05:48  阅读次数: 8388

关于实行外来务工人员子女积分制入学的建议

九三学社杭州市委员会


在外来务工人员融入城市的过程中,其子女教育始终是一个不可回避的问题。针对这一难题,各地都有探索。近年来上海、广东等沿海经济发达地区以及省内宁波等地已率先试行外来务工人员子女“积分入学”管理办法,我市也在滨江区进行试点,以期在二至三年内在全市逐步推行。积分入学,指以积分排名方式来安排外来务工人员入户、子女入读公办学校的一种办法,即根据家长居住年限、个人素质、工作情况等几方面情况累计积分,按积分排名确定子女入读义务阶段公办学校名额,借此分步解决入学难问题。积分入学可在外来流动人口中形成“倒逼机制”,合理引导进城务工人员向市民转化,当前已成为发展趋势。

一、杭州外来务工人员子女入学现状及存在的困难

随着教育“整体、有序、优质、均衡”发展,我市在解决外来务工人员子女入学方面采取了诸多创新举措,为他们提供了较为便利的条件,在推进教育公平进程中作出了很大贡献。但是,从这些年的实践来看,积聚的问题和矛盾也越来越突出,成为当前急需面对和解决的重要社会课题。

1.入学门槛的“阀门”效应逐年减弱,入学人数逐年爆棚

2008年,杭州市教育局出台进城务工人员随迁子女入学规定,“三个一”的条件(在杭州居住一年,工作一年,缴纳社保一年)在当年属于高门槛,起到了“阀门”作用,挡住了许多来势汹汹的外来务工者。但随着杭州入学政策的传播,社会知晓率逐年提高,满足这一条件的人数也逐年增多,许多务工人员也提早准备,当年严苛的入学条件现在已经变得过于宽松,符合入学条件的人数逐年暴增。由于各区的教育资源十分有限,现在已经无法全部解决符合条件的外来学龄儿童入学问题。

据杭州网报道,2014年市教育局在6月份公办小学报名前曾经在主城区摸过底:当年常住户口生源在23000人左右,外来人口生源前期的预报名为16000人左右,符合条件的11000人左右,总共约为34000人,比上年多了1000人左右。从这份数据中可以看出,外来人口生源已经达到杭州一年级新生的32.4%,而小学报名当天,还存在符合条件的外来务工人员子女没有预登记就来报名的情况,所以比例还要高。随着外来人口生源的激增,有些学校的班额更是突破了45人的红线,压力很大。

2.入学需求从城区向城郊转移,人口导入区成为新“高地”

随着杭州城市化推进和规划调整,江干、滨江等区逐年成为新的人口导入区,外来务工人员的暂住地从原来的城区向郊区摆动,城区内的外来务工人员子女入学需求在逐年萎缩,而城郊区则逐年攀高,成为入学需求的新“高地”。入学需求不断增长,而教育资源相对有限,这对矛盾逐渐变得尖锐,这些区域也成为入学困难的矛盾集中地。

另外,从区域内部看,还存在入学需求分布和实际就读的不平衡性。以江干区为例,虽然区内有三所外来务工人员子女专门学校,按照暂住地学区的划分,每年都有一半左右的外来务工人员子女可以在本学区的公办学校入学,但矛盾仍然较为突出。区内九堡、彭埠、笕桥、丁桥四个外来人口集中居住区域,教育资源配置不尽均衡,九堡区域每年可接收30个班级的一年级新生,丁桥区域三所小学可接收20个班级新生,而彭埠区域两所小学只能接收10个班级新生,笕桥区域只有一所小学只能接收6个班级新生。丁桥区域的外来务工人员子女都能在丁桥公办学校入学,九堡区域基本满足需求,部分学生需要调配到天成教育集团入学,彭埠、笕桥区域因为公办资源较少,绝大多数外来务工人员子女都不能在本学区就读,只能由教育局调配到天成、培知、御道等学校就读。这样势必造成同样在杭州工作、同样暂住江干区、同样符合入学条件的外来务工人员家庭,其享受的入学待遇不尽相同。此外,同一区域中,被调配的学生家长对社会、学校的情绪极端对立,不稳定因素可能会随着孩子升学而不断累积,成为社会不安定因素之一。

3.入学底数难以预测,校方工作被动应对

由于外来务工人员工作的流动性非常大,在子女入学问题上也存在随意性、突发性、变动大等问题,致使教育部门在入学前不能有效地摸清底数,不能准确地对入学需求进行预测,更难以提前作出安排。虽然这几年推行网上预报名工作,对于提前掌握入学需求有一定帮助,但是变数还是较大。而由于教育资源涉及到人员编制报批、教职工招聘、设施设备配备、教材预定等方面,都需要精准运转,所以入学人数看似不大的变动也会导致学校工作措手不及,往往临开学前忙乱不堪,疲于应对。据统计,2014学年江干区新生总数为6911人,外来务工人员子女3003人,占43.5%,超过现有教育资源承载1300人左右,按每班40人计算则需要增加30个班,相当于每年要新增一所学校。这样的现状对于正常的教育秩序和教育质量都是不小的冲击,从长远看,是不利于杭州教育的可持续、高质量发展的。

4.生源质量趋向不稳,优质教育有被稀释之忧

在外来务工人员子女入学条件上,我市一直沿用2008年的“三个一”条件(在杭州居住一年,工作一年,缴纳社保一年),在这样的“低门槛”条件下,越来越多在杭州缺乏家庭监管的外来务工人员子女也大量涌入。一些孩子虽然符合条件入学了,但是与父母很难在一起,父母也有心无力对其进行有效的家庭教育甚至监护,一些孩子在学校中逐渐成为“问题学生”,这与“三个一”条件当初所预设的“有稳定的家庭居住条件(学习环境)”等初衷相去甚远。

同时,由于外来务工人员子女比例大幅度上升,公办学校的生源质量逐渐表现出不稳定的特征,这与学校创办优质教育、满足市民需求的民生民意亦相去甚远,更有市民担心原有的高质量义务教育会收到冲击,导致优质教育被稀释。

二、对积分制入学政策的调研分析

“积分制入学”从完整意义上来说,应该是流动人口积分制管理,入学只是其中的一部分内容。上海在2013年7月1日正式实施《居住证管理办法》,是全国最早实行居住证积分制度的城市。新政策取消了此前人才居住证和一般居住证的差别,统一实行积分制,并根据不同的积分,为持证者提供梯度化的公共服务,包括子女就学。比如居住证积分达到标准分值120分的持证人,其同住子女就可参加中考,完成高中学业以后,也可参加上海高考。

我市滨江区已经进行中小学积分制入学试点。这套管理制度比较复杂,涉及到多个部门,主要由流动人口管理办公室牵头联合多个部门实施。“积分制”的适用对象是在滨江区有稳定住所、合法稳定就业一年以上,并持有在滨江区办理的《浙江省居住证》的流动人口;在滨江区有合法稳定就业一年以上,持有杭州市市民卡,并一年内每月在滨江区动态刷卡(次数未定)的流动人口。积分项目由基础分、附加分、扣减分三部分组成,涵盖居住年限、年龄、学历水平、技能水平、社会保险、劳动合同等20项内容。区教育局、流动人口管理办会根据全区教育资源分布情况和随迁子女数量,每年拟定随迁子女的入学指标数,最后根据积分分值高低确定随迁子女录取名单。

同时,我们对江干区彭埠地区部分幼儿园家长进行了调查,向他们了解对积分制入学政策试点的意见。其中,对积分制相关内容有所了解的占28%,第一次听说的占50%;对积分制政策新增内容比较认同和基本认同的占68%,表示不认同的占32%;对政策的实施操作可行性表示认可但有担心和疑问的占78%,认为很难执行的占22%。

根据调研,我们认为:一,积分制入学政策试点的方向是由原先的按条件入学改为按标准入学,便于细分、操作、控制,破除了按条件控制过大的模糊空间,使门槛更加精准,便于对入学规模作有效管控,均衡现有教育资源。二,积分制入学可从制度和程序上保障教育公平。尽管方案不够完全理想,但有很强的现实意义和可操作性,这种入学方式如果在实际操作中不走样,每一个外来务工人员基本都可根据政策和自己的积分,推算出子女能否在当地公办学校入学,可以早作准备。三,今年7月底,国务院2014年7月印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确提出,要改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。积分制入学符合国家政策,是发展趋势,可以缓解目前面临的尖锐矛盾。

三、实行积分制入学的几点建议

杭州经济社会环境的优越性吸引了大量外来务工人员在我市扎根发展,不少子女在杭州出生、成长,今后很大一部分也可能成为新杭州市民,解决好外来务工人员子女入学问题,对儿童健康成长、城市长远发展、社会安定和谐都有深远的意义。积分制入学政策是政府解决外来务工人员子女入学问题的积极尝试,是进一步推动公共服务均等化的重要举措,为此建议:

1.提前进行教育需求统计

建议由教育局、人社局、公安局三方联合,在外来务工人员登记、办理暂住证件时,参照常住人口管理办法,增加随迁子女信息登记项目,以便随时掌握了解在本区暂住的随迁子女入学需求和动态信息。每年8月可进行次年外来务工人员子女新生初次登记和家长入学准备辅导,提醒家长做好入学条件中相关资料的准备,避免因为材料缺失造成麻烦。教育部门也能提前在教师招聘、学生调配、资源整合等一系列管理中操作有序。

2.完善积分制入学操作办法

目前的“三个一”入学条件相关养老保险、居住年限、合法计划生育等都可以通过社会保障网、公安暂住人口管理系统、地方计划生育部门等进行查实和认定,具有较强的可操作性。但对新增项目中的家长技能等级、义务献血慈善捐助、专利创新、投资纳税等,涉及的相关部门很多,由谁牵头进行审核认定,确保其真实有效,政策制定部门应事先明确,以保障积分制入学的公平性和合理性。此外,按照上海、深圳、珠海等地的做法,按照招生计划,每个公办学校会事先确定可以提供的入学数量,提前进行新生报名家长的积分公示,公布调配方案,明确调配方向,可以借鉴。

3.加强积分制入学政策宣传

在杭外来务工人员子女家庭中,家长的层次差距较大,有大企业的管理人才和中小企业的工作骨干,也有每天劳作的普通职工。建议新政策出台前后要加强对社区、学校、幼儿园的宣传和操作培训。一方面要在报名后透明积分,减少家长误解和积分操作误差;另一方面要加强调配学生的操作方法宣传,让家长事先了解相关流程,引导调整暂住地址进行分流,缓解部分地区的就学压力。

4. 大力鼓励民办学校发展

建议政府在加大教育投入的同时,采取积极有效措施,鼓励和引导民间资本进入教育领域,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办与民办教育共同发展的格局,想方设法保证外来务工人员子女都能入学,而不是简单设一个门槛了事。要破除限制民办学校发展的体制机制如规划用地、教师编制、税费政策等障碍,合理确定公办学校和民办学校的数量比例,充分调动全社会参与教育的积极性,不断满足外来务工人员多层次、多样化的教育需求。



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